Критерии, при соблюдении которых проверка добросовестности не будет рассматриваться как провокация, ЕСПЧ сформулировал в рамках рассмотрения дела Ивана Кавки (Ivan Cavca) против Молдавии (Case of Cavca v. The Republic of Moldova).
Согласно материалам дела, 29 февраля 2019 года Национальный центр по борьбе с коррупцией Молдавии (Centrul Național Anticorupție, далее – Центр) инициировал проведение проверки добросовестности сотрудников Инспекции по охране окружающей среды (далее – Инспекция). Иван Кавка замещал должность руководителя территориального подразделения Инспекции. 22 мая 2019 года неизвестный позвонил в Инспекцию и сообщил о незаконной вырубке леса. Кавка отправился проверять поступившую информацию и в указанном месте обнаружил дерево, сваленное с помощью бензопилы гражданином С., который в действительности являлся сотрудником Центра, проводящим integrity testing. С. предложил Кавке «решить вопрос» без официального оформления нарушения – за незаконное вознаграждение в виде бренди, рыбы, денег и, наконец, бензопилы. Кавка отказался от взятки и составил на С. протокол об административном правонарушении.
Некоторое время спустя, С. явился к Кавке для подтверждения оплаты штрафа за совершение административного правонарушения. Кавка сообщил С., что он также должен конфисковать бензопилу, использованную для совершения правонарушения, после чего жестом попросил С. молчать и пригласил выйти на улицу. Там Кавка уведомил С., что от взятки он был вынужден отказаться лишь потому, что на месте нарушения присутствовало третье лицо (лесник), и пообещал общее покровительство в будущем, если С. будет его предупреждать заранее. С. спросил, нужна ли Кавке бензопила (вероятно, предлагая ее в качестве взятки), на что тот ответил утвердительно и показал С. машину, где он мог ее оставить, что С. и сделал.
Кавка был признан непрошедшим проверку добросовестности, а затем уволен. Он обжаловал соответствующее решение, утверждая, что его спровоцировали на недобросовестное поведение, а также не уведомили о том, что в его отношении будет проводиться проверка.
Национальные суды различных инстанций отказались удовлетворить жалобу Кавки. ЕСПЧ, рассмотрев жалобу, признал нарушение статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (право на справедливое разбирательство) в связи с тем, что молдавские суды не рассмотрели его доводы о провокации.
Вместе с тем, ЕСПЧ отметил, что ввиду сложности выявления и доказывания конкретных коррупционных деяний власти могут прибегать к проверке склонности определенных групп должностных лиц к нарушению стандартов поведения. Поскольку суть таких проверок заключается в создании искусственных ситуаций, аналогичных тем, которые могут возникнуть в ходе профессиональной деятельности проверяемого лица, их нельзя приравнивать к провокации совершения преступления, если:
- должностное лицо, не прошедшее проверку, привлекается исключительно к дисциплинарной ответственности, что, в частности, подразумевает использование более низких стандартов справедливого разбирательства: в таком случае проверяющее лицо играет более активную роль, чем в уголовных расследованиях, и может с самого начала демонстрировать намерение предложить вознаграждение, ожидая от проверяемого недвусмысленного отказа и последующего раскрытия информации о склонении к коррупции;
- проверка связана с коррупционными рисками, которые имеют место в определенном органе (организации) / секторе деятельности, а не с наличием подозрений в отношении конкретных должностных лиц, как это обычно бывает при использовании провокаций;
- было получено предварительное разрешение суда на проведение проверки добросовестности, а также осуществляется последующий контроль за соответствующей деятельностью со стороны судебных органов*;
- должностному лицу, привлеченному к ответственности по результатам проверки, предоставляется право на участие в рассмотрении дел, связанных с результатами проверки, и защиту.
В 2015 году Конституционный суд (КС) Молдавии признал неконституционными положения Закона от 23 декабря 2013 года № 325 «Об оценке институциональной неподкупности» в части, допускающей проведение проверок добросовестности без ведома государственных служащих с использованием инсценированных ситуаций, провокаций и тайного наблюдения. Суд посчитал, что такие методы позволяют вмешиваться в частную жизнь и могут порочить профессиональную репутацию граждан, нарушают принципы правовой определенности, презумпции невиновности и пропорциональности вмешательства, а также не содержат достаточных правовых гарантий защиты от злоупотреблений. Кроме того, как отметил КС, использование результатов таких проверок для привлечения к дисциплинарной и/или уголовной ответственности является недопустимым в условиях отсутствия четко регламентированной процедуры и судебного контроля. И хотя сама возможность использования проверок добросовестности сохранилась, решение КС о недопустимости применения неконституционных положений, по мнению экспертов, практически полностью парализовало их полноценное проведение. Ряд экспертов связал принятие этого решения с тем, что КС в тот период был захвачен элитами, которые не ожидали от механизма проверок добросовестности реальной эффективности в борьбе с коррупцией.
*В Молдавии проверка добросовестности (test de integritate profesională, дословно – тестирование профессиональной неподкупности) является частью механизма оценки институциональной неподкупности и проводится Центром после получения соответствующего разрешения суда общей юрисдикции по месту нахождения органа, в котором планируется соответствующее мероприятие.
Оценка включает 4 этапа:
- выявление рисков коррупции в органе;
- тестирование профессиональной неподкупности должностных лиц органа, которое представляет собой моделирование лицом, проводящим тестирование, ситуации, приближенной к рабочей, для оценки реакции и поведения должностного лица (например, симулирование правонарушения и анализ того, применит ли должностное лицо надлежащие меры реагирования или предложит «уладить ситуацию» за вознаграждение);
- описание рисков коррупции и анализ порождающих их факторов;
- составление отчета о результатах оценки институциональной неподкупности и разработка рекомендаций по устранению выявленных рисков коррупции и повышению уровня институциональной неподкупности в органе.
Материалы, полученные в ходе оценки, в том числе результаты тестирования профессиональной неподкупности должностных лиц, проверяются и утверждаются тем же судом, который принял решение о ее проведении. В частности, результаты тестирования могут быть положительными (должностное лицо не нарушило стандартов поведения), отрицательными (должностное лицо нарушило стандарты поведения) и неопределенными (поведение должностного лица не может быть отнесено ни к положительному, ни к отрицательному результату и/или проверка была проведена с нарушениями). В случае получения отрицательного результата должностное лицо может быть привлечено к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения.