В документе рассматривается опыт 9 стран-членов ЕС (Франции, Германии, Ирландии, Италии, Латвии, Литвы, Португалии, Словении и Испании), проводится анализ барьеров и передовых практик, влияющих на запуск, проведение и завершение сложных транснациональных расследований коррупции и связанных с ней преступлений по отмыванию денег. Отчет основан на сочетании кабинетного исследования, данных опросов и углубленных интервью с правоохранительными и прокурорскими органами.

Для проведения исследования авторы оценивали государства по следующим критериям:

– Фаза 1: Готовность к расследованию

1. Орган, ведущий расследования коррупции

• приоритизация дел об отмывании денег, связанных с коррупцией,
• наличие специализированной экспертизы,
• эффективное взаимодействие с другими органами,
• организационная устойчивость (исключение «единой точки отказа», защита от политического давления),

2. Финансовые ресурсы

• достаточный целевой бюджет на расследование коррупции и связанного отмывания денег,
• отдельный бюджет на специальные функции (командировки, ИТ и др.),
• прозрачность бюджетирования,

3. Кадровые ресурсы

• достаточное количество сотрудников и правильное распределение нагрузки,
• конкурентоспособные зарплаты для привлечения и удержания специалистов,
• непрерывное обучение, адаптированное к новым рискам (например, анализ криптоактивов, судебно-бухгалтерская экспертиза),

4. Инструменты и технологии

• возможность обработки больших массивов данных,
• продвинутые инструменты аналитики и интеллектуального анализа данных,
• совместимость информационных систем между ведомствами

– Фаза 2: Выявление коррупционного дела

1. Источники выявления

• сообщения и жалобы,
• финансовая разведка,
• передача материалов от национальных органов (парламентские расследования, аудит, омбудсмен),
• материалы СМИ,
• утечки (например, Panama Papers),
• информаторы,
• спонтанный обмен информацией с зарубежными органами,
• собственные наработки в рамках оперативной деятельности,
• проактивные расследования на основе публичных данных (например, массовые сведения о структуре корпоративной собственности),

– Фаза 3: Начало расследования

1. Решение о начале расследования

• дискреция: принцип законности или принцип целесообразности,
• приоритизация на основе KPI, учитывающих серьезность дел

– Фаза 4: Проведение расследования

1. Полномочия по получению информации внутри страны

• право требовать раскрытия информации и предоставления документов напрямую (без судебного решения),
• право проводить обыски и изымать предметы/доказательства,
• право требовать дачи объяснений или показаний,
• использование специальных методов расследования (прослушивание, наблюдение, внедрение и др.),

2. Сотрудничество с национальными органами и частным сектором

• четкие правовые и процедурные рамки (обмен данными, допустимость свидетельских показаний и др.),
• эффективные каналы коммуникации,

3. Сотрудничество с иностранными органами

• своевременные ответы и доступ к зарубежным данным,
• наличие, доступность и качество данных из других стран,
• механизмы преодоления правовых различий,
• инструменты для преодоления языковых барьеров,
• надежные доверительные рабочие отношения,
• стратегии работы с политической чувствительностью (например, дела с участием иностранных элит),

– Фаза 5: Завершение расследования

1. Ограничения для предварительного расследования

• наличие сроков с возможностью обоснованных продлений (например, розыск подозреваемого, ожидание международной помощи), чтобы сохранить баланс между тщательностью и эффективностью,

2. Срок давности

•  достаточно длительные периоды давности,
• поздний момент начала отсчета (от момента выявления, а не совершения преступления),
• приостановление сроков на период обжалований или процессуальных задержек.

По результатам анализа эксперты TI приходят к выводу, что, хотя национальные системы рассматриваемых стран различаются, на практике они сталкиваются с единым набором препятствий, которые мешают им эффективно выявлять, расследовать и преследовать соответствующие преступления. К таким препятствиям, в частности, относятся:

• отсутствие стимулов расследовать сложные дела – показатели эффективности правоохранительных органов ориентированы на количество и скорость закрытия дел, поэтому они предпочитают простые дела, а не преступления, в которые вовлечены высокопоставленные должностные лица и расследованию которых могут препятствовать их влияние, иммунитет и политическая чувствительность;
• сроки предварительного расследования и исковой давности – ограниченные сроки расследований (6–24 месяца) вынуждают закрывать дела преждевременно, а короткие сроки давности зачастую еще и не приостанавливаются в случае, когда для расследования требуется направить международные запросы и получить на них ответ;
• реактивность расследований – большинство дел инициируются после того, как нарушения были выявлены журналистами, разоблачителями или стали известны в результате утечек; правоохранительные системы ориентированы в основном на реакцию на такие внешние источники, а проактивная, дата-ориентированная аналитика – например, проверка реестров собственности на предмет «красных флагов» - применяется редко;
• пробелы в данных и ограничения доступа к информации – несмотря на внедрение в странах ЕС реестров бенефициарных владельцев, реестров банковских счетов и расширение требований в отношении криптоактивов, они все еще сталкиваются с рядом проблем и барьеров: неполнотой, возможностью получить доступ только по запросу под конкретное дело, отсутствием данных по ряду активов, строгими правилами конфиденциальности и профессиональной тайны;
• низкая эффективность международного сотрудничества – несмотря на внедрение новых инструментов сотрудничества при расследовании трансграничных преступлений, оно остается медленным, громоздким, фрагментарным и зависимым от неформальных персональных отношений между сотрудниками;
• ограничение операционных возможностей – коррупция не всегда является приоритетом для правоохранителей, ресурсы перераспределяются в пользу других задач: на фоне того, что сложные трансграничные расследования дорогие, долгие и сложные, они являются «неудобными» для систем с KPI, ориентированными на быстрые результаты; ситуация усугубляется нехваткой кадров, высокой текучестью, недостатком компетенций и устаревшими технологиями.

Дополнительно авторы дают ряд рекомендаций по совершенствованию организации трансграничных расследований коррупции и отмывания денег:

• Расширить проактивное правоприменение – предоставить полномочия и инструменты для некейс-ориентированной риск-аналитики активов и финансовых данных, уточнить законодательство, обеспечить современные системы выявления «красных флагов». В ряде стран уже есть успешные примеры такого подхода: например, Литва создала специализированный центр «Expert Valley», который обучает следователей работе с большими массивами данных и OSINT-инструментами, а в Испании Центр антиотмывочного анализа регистров (Centro Registral Antiblanqueo, CRAB) имеет доступ к коммерческому реестру, реестру недвижимости и реестру движимого имущества и использует модель, позволяющую проактивно выявлять аномалии в соответствующих данных.
• Обеспечить полноценный доступ к данным об активах – предоставлять органам правоприменения машиночитаемые, пакетные данные минимум по юрлицам, структурам и принадлежащим им активам, двигаться к созданию общеевропейского реестра активов. Эффективность такого подхода демонстрирует Италия: информационная система Dorsale Informatica Финансовой гвардии (Guardia di Finanza), объединяющая более 200 баз данных, позволяет оперативно картировать активы и связи между компаниями и физическими лицами.
• Устранить правовую неопределенность вокруг конфиденциальности и обращения с доказательствами – опубликовать разъяснения по допустимому использованию данных в расследованиях, установить прозрачные протоколы работы с анонимными сигналами и утечками. В ЕС уже есть примеры таких подходов: так, в Германии материалы крупных утечек используются как ориентирующая информация при условии их последующей верификации через официальные каналы, что позволяет запускать проверки без риска нарушения процессуальных норм.
• Вознаграждать результат, а не количество – пересмотреть KPI, чтобы поддерживать расследование сложных, высокорисковых дел. Примером может служить практика Латвии, где Бюро по предотвращению и борьбе с коррупцией (KNAB) смогло перераспределить ресурсы и устранить многолетний «хвост» нерасследованных дел, после чего система стала больше ориентирована на приоритетные, сложные расследования, а не на показатели «скорости» закрытия дел.
• «Остановить часы» для сложных расследований – скорректировать сроки давности и обеспечить приостановку сроков на время направления запросов в рамках международной правовой помощи и экстрадиции. В странах, где такая возможность существует, например в Италии, это позволяет продолжать расследования сложных транснациональных схем, не опасаясь преждевременного прекращения из-за бюрократических задержек за рубежом.
• Сделать коррупцию приоритетом – включить коррупцию в число приоритетных преступлений, выделяя многолетние бюджеты. Так, в Литве и Латвии выделенные, самостоятельные бюджетные линии для антикоррупционных органов обеспечивают предсказуемое финансирование и устойчивость расследований, включая дорогостоящие экспертизы и трансграничную работу.
• Публиковать данные о ресурсах и мощностях – органы должны собирать и ежегодно публиковать данные о кадрах, финансах, результатах, заморозке и возврате активов, а также о длительности расследований. Такая практика уже действует в ряде стран ЕС и позволяет обществу и парламентскому контролю оценивать, насколько последовательно государство реализует антикоррупционные приоритеты.